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Il n’a pas fallu longtemps pour que les roues se détachent du Initiative de la ceinture et de la route. Pas plus tard qu’en mai 2017, le leader chinois Xi Jinping s’est tenu à Pékin devant une salle de près de 30 chefs d’État et délégués de plus de 130 pays et a proclamé «un projet du siècle».
Ce n’était pas une hyperbole. La Chine a promis de dépenser environ 1 milliard de dollars sur les infrastructures de construction principalement dans les pays en développement du monde entier – et finance presque tout cela par l’intermédiaire de ses propres institutions financières. Corrigé de l’inflation, ce total était environ sept fois ce que les États-Unis ont dépensé dans le cadre du plan Marshall pour reconstruire l’Europe après la seconde guerre mondiale, selon Jonathan Hillman, auteur de La nouvelle route de l’empereur.
Mais selon données publiées cette semaine, la réalité s’écarte nettement du scénario de M. Xi. Ce qui a été conçu comme le plus grand programme de développement au monde est en train de se transformer en ce qui pourrait devenir la première crise de la dette à l’étranger de la Chine. Les prêts des institutions financières chinoises qui animent la Ceinture et la Route, ainsi que le soutien bilatéral aux gouvernements, sont tombés d’une falaise, et Pékin se retrouve embourbé dans des renégociations de dette avec une multitude de pays.
«Tout cela fait partie de l’éducation de la Chine en tant que puissance montante», déclare M. Hillman, chercheur principal au groupe de réflexion CSIS basé à Washington. «Il a fallu un modèle défectueux qui semblait fonctionner à la maison, la construction de grands projets d’infrastructure, et a essayé de l’appliquer à l’étranger.»
«Historiquement, la plupart des booms des infrastructures ont fait faillite», ajoute-t-il. «La capacité de la Chine à éviter ce sort peut dépendre de sa capacité à renégocier des prêts avec des pays qui ont actuellement un besoin urgent d’alléger leur dette. Si la Chine n’est pas en mesure ou ne veut pas fournir une aide suffisante à ses emprunteurs, elle pourrait se trouver au centre d’une crise de la dette sur les marchés en développement. »
Les données qui décrivent la situation difficile de la Chine proviennent de chercheurs de l’Université de Boston qui gèrent une base de données indépendante sur le financement du développement de la Chine à l’étranger. Ils ont constaté que les prêts de la Banque chinoise de développement et de la Banque d’exportation-importation de Chine sont passés d’un sommet de 75 milliards de dollars en 2016 à seulement 4 milliards de dollars l’année dernière.
Le contexte autour de cela est crucial. Les deux banques tombent sous le contrôle direct du conseil d’État chinois (cabinet), elles fonctionnent donc comme des bras de l’État. Ils fournissent l’écrasante majorité des prêts de développement de la Chine à l’étranger et les fonds qu’ils déboursent rivalisent avec ceux de la Banque mondiale, le plus grand prêteur multilatéral du monde.
Entre 2008 et 2019, les deux banques chinoises ont prêté 462 milliards de dollars, soit un peu moins que les 467 milliards de dollars accordés par la Banque mondiale, selon les données de l’Université de Boston. Certaines années, les prêts des banques politiques chinoises étaient presque équivalents à ceux des six institutions financières multilatérales du monde – qui, avec la Banque mondiale, comprennent la Banque asiatique de développement, la Banque interaméricaine de développement, la Banque européenne d’investissement, Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Banque africaine de développement – réunies.
Dans le domaine du financement du développement mondial, une telle réduction des prêts des banques chinoises équivaut à un tremblement de terre. S’il persiste, cela aggravera un déficit de financement des infrastructures qui, à lui seul, s’élève déjà à 907 milliards de dollars par an, selon les estimations de la Banque asiatique de développement. En Afrique et en Amérique latine – où le crédit chinois a également constitué une grande partie du financement des infrastructures – l’écart entre ce qui est nécessaire et ce qui est disponible devrait également se creuser.
«Double circulation»
Le retrait de la Chine du financement du développement à l’étranger découle de changements de politique structurelle, selon des analystes chinois. «La Chine est en train de consolider, d’absorber et de digérer les investissements réalisés dans le passé», déclare Wang Huiyao, conseiller auprès du Conseil d’État chinois et président du Center for China and Globalization, un groupe de réflexion.
Chen Zhiwu, professeur de finance à l’université de Hong Kong, affirme que la réduction des prêts à l’étranger des banques chinoises fait partie d’une vision plus large de la Chine en réduisant les investissements à l’étranger et en concentrant davantage de ressources sur le marché intérieur. C’est aussi une réponse aux tensions entre les États-Unis et la Chine pendant la présidence de Donald Trump, lorsque Washington a utilisé les critiques de la Ceinture et de la Route comme justification pour contenir la Chine, ajoute le professeur Chen.
«Dans les médias chinois, la fréquence des [Belt and Road] Les sujets abordés ont beaucoup évolué ces dernières années, en partie pour minimiser les ambitions d’expansion de la Chine à l’étranger », déclare le professeur Chen, également directeur du groupe de réflexion Asia Global Institute. «Je m’attends à ce que ce repli se poursuive.»
Yu Jie, chercheur principal sur la Chine à Chatham House, un groupe de réflexion britannique, déclare que Pékin a récemment adopté Politique de «double circulation» représente un changement radical dans les relations de la Chine avec le monde extérieur. La politique, qui a été mentionnée pour la première fois lors d’une réunion du politburo en mai, met davantage l’accent sur le marché intérieur chinois – ou circulation interne – et moins sur le commerce avec le monde extérieur.
«Les relations sino-américaines volatiles et l’accès plus restrictif aux marchés étrangers pour les entreprises chinoises ont incité les principaux planificateurs économiques de Pékin à repenser fondamentalement les moteurs de croissance», déclare Mme Yu. «Naturellement, si les entreprises publiques décident de revenir sur le marché intérieur afin de suivre les souhaits des dirigeants, les ressources financières budgétisées pour les investissements à l’étranger seront réduites en conséquence.»
Tout cela conduit la Chine à repenser en profondeur à la fois la Ceinture et la Route et son profil de prêt à l’étranger, estiment les analystes. Selon M. Wang, l’un des volets d’une nouvelle approche serait de rechercher davantage de prêts par le biais d’organismes multilatéraux tels que la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures. En outre, les institutions financières chinoises pourraient coopérer davantage avec les agences de crédit internationales, ajoute-t-il.
Un tel changement équivaudrait à une réorientation fondamentale. L’AIIB basée à Pékin et une autre banque multilatérale dans laquelle la Chine est partie prenante, la New Development Bank, sont des organisations très différentes des deux banques politiques chinoises. Ils ont prêté une fraction de la moyenne annuelle des banques politiques et ne sont pas dirigés par les politiques de Pékin mais par un conseil d’administration qui représente les intérêts des pays parties prenantes.
Les failles de l’initiative
Dans l’ensemble, cependant, la refonte de la Chine trahit une reconnaissance tacite que sa manne de prêts à l’étranger a été mal conçue. Les photographies du Forum de la Ceinture et de la Route pour la coopération internationale 2017 – le lieu où M. Xi a déclaré son ambition de «projet du siècle» – suggèrent ce qui deviendrait la faille fatale du programme.
Aux côtés de M. Xi, dans les portraits successifs, se trouvaient les dirigeants autoritaires de pays avec de grandes dettes et des cotes de crédit «inutiles», comme Alexander Lukashenko du Bélarus, Hun Sen du Cambodge, Aleksandar Vucic de Serbie, Uhuru Kenyatta du Kenya et plusieurs autres.
Viabilité de la dette – ou capacité des pays débiteurs à rembourser leurs prêts – devait faire partie de toute réévaluation de l’initiative Belt and Road, déclare Kevin Gallagher, directeur du Boston University Global Development Policy Center, qui a compilé les données sur les prêts chinois à l’étranger
«Ce doit être le moment de repenser», dit-il. «Cela a été une telle priorité pour Xi Jinping, il y a tellement investi qu’il ne va pas simplement éteindre les lumières. Mais ils doivent sérieusement mettre en œuvre leur propre analyse de la viabilité de la dette et leurs propres impact environnemental outils.”
La propension de l’engagement des alliés diplomatiques, alimenté par le crédit, de la Chine à se décoller, est décrite de manière plus spectaculaire par le Venezuela. Entre 2007 et 2013, la China Development Bank a prêté au Venezuela près de 40 milliards de dollars, cimentant une relation qu’Hugo Chávez, l’ancien président du Venezuela, a qualifiée de «grande muraille» contre l’hégémonisme américain.
Une grande partie des prêts au Venezuela était liée aux ressources pétrolières, mais même avant la mort de M. Chávez en 2013, il était clair que les choses allaient mal. Pourtant, Pékin était si profond qu’il s’est senti obligé de continuer à soutenir Nicolás Maduro, successeur de M. Chavez, même après que les preuves de sa gestion économique inefficace soient devenues claires.
Il a prêté 20 milliards de dollars supplémentaires entre 2013 et 2017 et est maintenant en train de parcourir la pile de 150 milliards de dollars de dettes en souffrance du pays, poussant ses réclamations contre des créanciers rivaux. L’épisode entier porte des leçons cruciales pour Pékin, dit Matt Ferchen de Merics, un groupe de réflexion basé à Berlin.
«Les responsables de la politique étrangère et de la politique étrangère de la banque chinoise sont entrés dans leurs relations économiques et politiques démesurées avec [Venezuela] avec une combinaison d’orgueil, d’ambition et de naïveté », a écrit M. Ferchen. “[This] a contribué à la pire crise économique, humanitaire et politique de la région depuis des décennies.
Les renégociations de la dette se sont multipliées alors que la pandémie a frappé les économies émergentes en Afrique et ailleurs. Un rapport de Rhodium Group, un cabinet de conseil, indique qu’au moins 18 processus de renégociation de la dette avec la Chine ont eu lieu en 2020 et que 12 pays étaient toujours en pourparlers avec Pékin à la fin du mois de septembre, couvrant 28 milliards de dollars de prêts chinois.
Jusqu’à présent, Pékin semble désireux de poursuivre un soft touch, en différant les paiements d’intérêts et en rééchelonnant les prêts. Mais l’expérience renforce un sentiment croissant de méfiance qui imprègne désormais le grand projet de M. Xi.
La Chine est en train de découvrir, dit M. Hillman, que «le risque court dans les deux sens le long de la Ceinture et de la Route et les dégâts peuvent revenir à Pékin».
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